La dottrina giuridica per lungo tempo ha posto la sua attenzione sul procedimento amministrativo, inteso come la classica procedura di produzione e adozione del provvedimento amministrativo.
Il provvedimento amministrativo, quale atto finale e conclusivo della procedura, rappresenta la modalità tipica con cui si esplicita il potere amministrativo.
Esso, infatti, è inteso come lo strumento attraverso il quale si concretizza e si formalizza la volontà della Pubblica Amministrazione rispetto ad una determinata situazione di fatto.
Il procedimento amministrativo: cos’è?
Il procedimento amministrativo può essere definito come una serie concatenata di atti e operazioni, definiti dalla dottrina giuridica come atti endoprocessuali, finalizzata al perseguimento del fine pubblico attraverso l’emanazione dell’atto conclusivo, che è appunto il provvedimento amministrativo.
La Legge n. 241/1990 ha sancito il ruolo del procedimento amministrativo come il principale strumento di formazione della volontà della Pubblica Amministrazione.
Ciò è avvenuto grazie ad un processo di riforma, in continuo divenire, che ha favorito il passaggio da un’attività amministrativa impositiva e autoritativa ad un’attività amministrativa aperta ad una maggiore partecipazione dei soggetti destinatari dell’azione amministrativa, i quali, da meri destinatari dell’atto, sono divenuti veri e propri protagonisti in grado di indirizzare le scelte della PA attraverso i numerosi strumenti che l’ordinamento giuridico ha loro fornito.
Questo processo di semplificazione e razionalizzazione ha così permesso di avvicinare sempre più il cittadino alla Pubblica Amministrazione.
Le fasi del procedimento amministrativo
Il procedimento amministrativo si articola in quattro fasi principali. In particolare, si distinguono la fase:
- dell’iniziativa;
- istruttoria;
- decisoria;
- integrativa dell’efficacia.
Ciascuna di esse è caratterizzata da atti e operazioni tipiche, di cui parleremo di seguito.
La fase dell’iniziativa
La fase dell’iniziativa è la fase propulsiva del procedimento.
L’atto propulsivo può provenire dal diretto interessato o da un atto della PA: nel primo caso si darà avvio ad un procedimento ad iniziativa privata, nel secondo caso si aprirà un procedimento d’ufficio.
Per comprendere meglio la differenza si può affermare che sono procedimenti ad iniziativa di parte quelli in cui l’atto propulsivo è rappresentato da istanze, denunce, o ricorsi, mentre sono procedimenti d’ufficio quelli che vedono l’attività propulsiva provenire direttamente dall’Amministrazione stessa.
Ciò può avvenire in maniera autonoma, cioè quando l’atto propulsivo promana dallo stesso organo competente ad emettere il provvedimento finale, o eteronoma, quando al contrario esso promana da un organo diverso da quello competente ad adottare il provvedimento finale.
La Legge 241/1990 ha posto a carico dell’Amministrazione procedente degli obblighi cui ottemperare nella fase dell’iniziativa del procedimento amministrativo tra cui rientrano:
- la previsione di un termine di conclusione del procedimento;
- la nomina di un responsabile unico del procedimento;
- la comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati.
La fase istruttoria
La fase istruttoria è la fase che mira ad acquisire e a valutare gli elementi necessari per giungere all’emanazione del provvedimento finale.
La fase istruttoria è una fase di competenza della stessa autorità cui spetta l’adozione dell’atto conclusivo ma, alla luce di quanto citato prima, il privato può collaborare con l’amministrazione indicando i mezzi di prova, integrando quelli di cui la PA già dispone, o fornendo risposte ai quesiti che l’autorità agente propone.
Le attività caratteristiche della fase istruttoria sono la valutazione e l’elaborazione.
In questa fase infatti l’attività amministrativa mira a valutare i fatti, come il rispetto delle condizioni di procedibilità, la sussistenza dei requisiti di legittimazione, e le circostanze di fatto. E sempre in questa fase si valutano e bilanciano anche i vari interessi, pubblici e privati, coinvolti nel procedimento.
Una volta acquisiti fatti ed interessi, l’autorità amministrativa procede alla loro elaborazione, talvolta anche tramite la richiesta di pareri.
Nella fase istruttoria del procedimento amministrativo trovano applicazione due principi fondamentali:
- il principio inquisitorio, che riconosce il pieno potere di iniziativa della PA per il compimento degli atti istruttori;
- il principio della libera valutazione delle prove da parte della PA.
Questi ultimi devono poi essere contemperati da un ulteriore principio che governa l’intero procedimento amministrativo: il principio di non aggravamento del procedimento.
In quest’ottica, la PA non può aggravare il decorso del procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze istruttorie, tenendo al contempo ben presente la necessità di giungere all’emanazione del provvedimento finale in tempi celeri al fine di soddisfare tutti gli interessi coinvolti.
La fase decisoria
La fase decisoria è la fase deliberativa del procedimento.
In questa fase si determina il contenuto dell’atto da adottare e si provvede alla sua formazione ed emanazione.
Qualora l’atto finale sia un atto discrezionale, la PA provvede ad effettuare una comparazione tra i vari interessi coinvolti dall’azione amministrativa; qualora si tratti di un atto vincolato, la PA dovrà limitarsi a verificare unicamente la sussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento.
Sono propri di questa fase tutti quegli atti che contribuiscono alla formazione dell’atto finale, sia direttamente, come gli accordi preliminari adottati, ad esempio, in occasione di una conferenza di servizi, sia indirettamente, come l’autorizzazione in funzione di controllo. In quest’ultimo caso la PA cui l’atto è stato sottoposto rilascia il suo parere e provvede alla rimozione del limite legale che si frappone al suo compimento.
Una volta conclusa la fase decisoria in senso stretto, cioè una volta maturata la decisione, l’atto è perfetto, ma non ancora efficace.
La fase integrativa dell’efficacia
La fase integrativa dell’efficacia è una fase che viene definita eventuale e che ricorre quando sia la stessa legge a ritenere insufficiente, ai fini della produzione di effetti giuridici, il solo perfezionamento dell’atto, ma richiede altresì il compimento di ulteriori atti e adempimenti.
Le ragioni possono essere molteplici. In particolare:
- necessità di valutare la congruità o la legittimità del provvedimento adottato;
- esigenze oggettive sottese alla stessa natura dell’atto adottato. Ad esempio, può sorgere la necessità di dover compiere atti che portino il provvedimento a conoscenza dei destinatari affinché esso produca effetti giuridici. Sarà così necessario compiere atti di comunicazione del provvedimento, come la pubblicazione o la notificazione.
